【阿富汗研究】阿富汗毒品问题的缘起与发展——苏联入侵前的鸦片形势（1919-1979）
李昕韡，博士，凯里学院助教，主要研究方向：中南亚地区安全。
文章来源：《中亚研究》，社科文献出版社，2016年第1期。
阿富汗是当今世界最大的鸦片产地，根据联合国毒品与犯罪问题办公室的最新数据，2015年阿富汗鸦片产量为3300吨，2014年更是曾达到6400吨。阿富汗鸦片问题形成的原因有二：1.从自然条件来看，该国的气候和地理条件适合罂粟的生长。罂粟为1年或2年生草本植物，要求雨水较少、日照长但不干燥的环境，还需要养分充足且略偏酸性的土壤，阿富汗的自然地理环境完全符合罂粟的生长需求。2.20世纪阿富汗所处的国内及国际局势。形势变化在将该国推入战乱的同时，也将阿富汗一步步造就为世界最大的鸦片产地。
一、20世纪20年代：鸦片管控政策的最初尝试
在阿富汗尚未成为主要鸦片产地的19世纪，阿富汗鸦片即已外流，当时阿富汗鸦片的主要外流方向为俄罗斯，路线基本是向北经中亚进入俄罗斯，这种情况一直持续到20世纪。根据苏联边防部门在1925—1926年编写的资料显示，阿富汗鸦片是中亚地区主要的走私物。这一阶段的赫拉特、贾拉拉巴德和巴达赫尚是该国主要的鸦片生产地。同当时其他的生产国（印度、中国等）所不同的是，阿富汗在鸦片生产上拥有完全的自主权。值得注意的是，根据英国人于1929年撰写的报告，产于巴达赫尚的高品质鸦片主要流向新疆的莎车和喀什。
哈比布拉•汗和阿曼努拉•汗在阿富汗近代历史中具有重要的地位，他们所推动的一系列改革措施开启了阿富汗向现代国家转变的进程，尤其是阿曼努拉•汗所实施的各项改革对阿富汗各领域起到了较大影响，他力图用一代人的时间振兴阿富汗的政治、教育、司法等各个领域。
在改革中，哈比布拉•汗和阿曼努拉•汗对阿富汗鸦片政策亦做出了调整，1921年，刚上台的阿曼努拉•汗便通过了《禁止吸食鸦片及相关罪行实施惩罚法》，这是阿富汗的第一部关于禁止鸦片滥用的法律。该阶段的阿富汗鸦片政策特点是并未禁绝鸦片种植、生产与贩运，而是将其纳入国家垄断，阿富汗政府从鸦片生产和出口中直接获利，当时阿富汗海关的税收中有5%来自于鸦片出口。但这并不意味着阿富汗政府推动非法贩卖鸦片，因为当时国际鸦片控制体系尚还处于初期阶段，并无合法鸦片生产国及非法制贩鸦片的说法，只要政府对鸦片制贩能够实施有效控制即可。
值得注意的是，国际社会当时已经注意到了阿富汗毒品生产的危害并希望该国加强管控的力度。在国际联盟新成立常设中央鸦片委员会时曾邀请阿富汗派出代表参会。另外，国际组织于20世纪20年代还开始对阿富汗鸦片产量进行统计并公布数据。在1921年的国联日内瓦会议上，美国学者威尔斯﹒格雷公布了基于英方资料基础上统计的阿富汗鸦片产量数据——25900磅，位居世界第八，而这也是世界上第一次公布关于阿富汗鸦片产量的统计数据。
1929年1月阿曼努拉政权被巴恰•伊•沙考率领的叛军推翻，阿富汗陷入内战，他发起的一系列改革也随之中断。这场改革虽然提出了很多现代化的措施和政策，但阿富汗传统的政治、经济和社会结构并未改变，因此在改革举措触及到传统社会和宗教群体利益的情况之下遭到反扑并最终失败在所难免。而沙考叛乱所导致的局势动荡使得当时阿富汗鸦片管控失效、毒品走私泛滥，甚至出现了官员直接走私鸦片、海洛因的现象。1929年，时任阿富汗某部部长的贾拉姆•纳比勒•汗在巴黎被法国海关发现在其通过外交邮件交付给公使馆译员的3个箱子中有250公斤海洛因和少量的可卡因。
20世纪头20年间的阿富汗鸦片政策具有以下特点。第一，当权者认识到了管控鸦片制贩的必要性并制订了该国历史上第一部鸦片管控法律；第二，在构建国际鸦片管控体系时阿富汗并未被排除在外；第三，鸦片形势受到当时阿富汗国内局势变化的直接影响，1929年叛乱导致阿富汗建立鸦片管控体系的努力全盘失败，鸦片制贩形势全面失控。
二、20世纪30年代：大国博弈背景下的鸦片政策
阿富汗的混乱形势并未持续多久，1929年10月，纳迪尔•沙被推举为阿富汗的新统治者，并在1930年9月的完全支尔格大会上确认了统治地位，至此阿富汗在经历了十个月的内战之后再度获得稳定。在统治期间，纳迪尔•沙也进行了一些改革，其中包括颁布新的宪法以及成立阿富汗国民银行，这一银行在日后的美国—阿富汗鸦片贸易中扮演了重要角色。
在纳迪尔•沙之后，阿富汗进入了较为稳定的查希尔统治时期，自1933年查希尔成为阿富汗国王后一直统治阿富汗直到1973年被达乌德所推翻。在查希尔国王长达40年的统治期间，阿富汗基本实现了稳定与发展，同时该国的鸦片生产和政策也经历了较大变化，主要因素是美阿关系的变化。
20世纪30年代的阿富汗鸦片形势有两个主要特点，第一，鸦片是阿富汗的主要出口商品之一。根据美国国务院的资料，1931年阿富汗向鸦片征收的出口税为30%，是当时阿富汗政府的财政收入来源之一。第二，阿富汗继续保持着地区主要鸦片生产国的地位，根据1932年英国政府的数据，该年度阿富汗鸦片产量为70吨。
20世纪30年代阿富汗在外交上获得了很大突破，其中与鸦片息息相关的两项成就是1934年加入了国际联盟，以及在同一年度与美国建立了外交关系，这对阿富汗的鸦片政策造成了很大影响，阿富汗进入了当时正在形成的国际毒品管制体系，国际联盟是主要的负责部门，加入了国际联盟之后，阿富汗自然也被纳入这一进程之中，并对阿富汗的鸦片管制政策造成了直接影响，如1934年阿富汗政府公布禁令，禁止进口包括毒药、鸦片、吗啡、可卡因、大麻、葡萄酒在内的物品。但是这一政策并未管制鸦片类物品的出口，因此在禁毒史研究中，一些专家认为该政策强化了阿富汗政府在鸦片领域的垄断地位。随后，1935年6月阿富汗加入了《限制麻醉品制造与销售1931年公约》，并于1936年派遣阿富汗驻国联代表穆罕默德﹒奥马尔﹒汗参加抑制危险药物非法贩运常设委员会。
表1 阿富汗政府申报的鸦片产量（单位：公斤）（1937-1940年）
年份 | 1937年 | 1938年 | 1939年 | 1940年 |
产量 | 26302 | 32140 | 8920 | 11196 |
但是，在美阿建立外交关系之初，美国就对阿富汗政府对鸦片的管控措施充满怀疑，一是怀疑阿富汗政府公布的数据远低于实际的鸦片生产数量；二是美认为当时阿富汗鸦片的最大买家是苏联。美方称，1938年苏联购买了50吨阿富汗鸦片，3年中苏联共购买了90吨的阿富汗鸦片，并且在整个30年代，鸦片是苏联从阿富汗进口的第三大农产品。为何美国对于苏联购买阿富汗鸦片一事如此敏感？第一，鸦片能够提取吗啡，使鸦片成为了各国的战略储备物资，而且阿富汗鸦片的吗啡含量是全球最高的。美国等西方国家敌视苏联，对其各种举措都十分敏感，这使美国开始怀疑苏联购买储存阿富汗鸦片的动机何在；第二，当时的美国政府也积极利用毒品问题和政策为其全球战略服务。1930年起担任美国联邦麻醉品局首任专员的哈里•安斯林格希望强化禁毒机构在美国强力部门中的地位和作用，并同埃德加•胡佛所领导的联邦调查局相竞争。并且当时的美国政府也积极利用毒品问题和政策为其全球战略服务，正在构筑美国全球鸦片贸易和政策制定垄断地位的安斯林格自然不希望苏联在阿富汗鸦片贸易中插上一脚；第三，阿富汗的地缘战略位置重要，同苏联直接接壤，同时还处于亚欧大陆的核心地带，同时鸦片也是阿富汗的重要出口商品，如果苏联通过加强与阿富汗的鸦片贸易从而进一步强化同阿富汗的关系，甚或将阿富汗纳入其势力范围，这将是美国等西方国家绝不希望看到的。因此美阿建交之后，特别是到了20世纪40年代，鸦片贸易成为两国关系中的重要内容，并极大影响了阿富汗鸦片生产形势及政策。
三、20世纪40年代：美阿鸦片贸易领域的合作
20世纪40年代的美阿关系发展迅速，这是由当时的世界战略环境以及两国关系的发展阶段所决定的。实际上美阿两国早在1922年便有了外交接触，1934年两国正式建交，1936年签署了一份友好条约，但直到1942年美国才正式任命常驻阿富汗大使。两国关系迅速接近的原因，从阿富汗的角度来看，自20世纪30年代起，阿富汗暂时从大国博弈的局面中摆脱出来，获得了一段战略喘息期。但当时执政的查希尔国王对英国和苏联都抱有戒心，希望借助其他大国的力量和影响力来制衡英苏两国，美国和德国都是当时阿富汗所面临的选择。从美国角度来看，建交初期美国并未将阿富汗看作是有战略和经济价值的国家，对于发展两国关系并不积极。与此同时，德国却积极强化同阿富汗的关系，当时德国同阿富汗之间并不存在历史问题，阿富汗人甚至对德国人颇有好感。阿富汗同德国的经济关系得到了快速发展，1937年汉莎航空开通了欧洲唯一一条直达喀布尔的航线，各种贸易得到了大力发展，其中也包括鸦片。有资料显示，仅1935和1936年，德国每年平均购买1.5吨阿富汗鸦片。除此之外，德国为扩大影响，还在阿富汗知识分子中宣传种族主义思想，宣称普什图人是“原始的雅利安人”，这种思想流毒甚深，对阿富汗民族关系和政局走向产生了极为不利的影响。当时，德国为阿富汗树立了一个典范形象：既是从老牌帝国控制下独立的现代化的典范，也代表着一条同时避免苏联影响和反传统因素的道路。在德国的影响下，阿富汗甚至一度有成为德意日一员的可能：德国驻阿富汗大使曾经通报政府，他认为阿富汗有可能加入轴心国组织。为帮助阿富汗同苏联周旋，德国曾于1936年提供给阿富汗2700万马克长期贷款用于购买武器，这只是当时德国对阿富汗军事援助的一项。1939年阿富汗最大的外国人群体便是德国人，在商业机构的身份掩护下，阿勃韦尔、帝国保安总局、外交部情报处等德国情报机构在阿富汗的活动相当活跃。
第二次世界大战爆发之后，美国迅速加大了对阿富汗的重视，其战略重要性得以提高。美国一方面担忧阿富汗与德国的密切关系，以及其加入轴心国的倾向；另一方面，随着二战战局的变化，美国希望在阿富汗开辟向中国、苏联运送援助的路线。美阿关系在珍珠港事件爆发前后得以迅速升温。一方面，1942年，美国任命科尔恩柳斯•凡•赫美特•恩格特为首任美国常驻阿富汗全权大使。另一方面两国在各领域的合作得到迅速启动，其中也包括鸦片贸易。安斯林格在1942年里加强了对美国务院的游说，并开始购买阿富汗鸦片。
安斯林格这样做的原因有三：首先，鸦片是阿富汗重要的出口商品，加强同阿富汗的鸦片贸易可以极大强化美阿经贸关系，迅速提高美国在阿富汗、尤其是在阿富汗政府高层的影响力。因为当时阿富汗的鸦片贸易是由政府垄断的，主要是由纳迪尔•沙于1931年成立的阿富汗国民银行（Banki Milli，主要从鸦片种植中征收10%的从价税）和 1930年成立的商业垄断机构Sherkat-i-Ashami-Afghan来控制。1938—1944年，阿富汗王室成员通过这两家机构从鸦片贸易中获利丰厚，而这正好也同美阿强化鸦片贸易关系的时间段（1935—1944年）相重合。其次，二战的爆发给了安斯林格构建以美国为主导的世界毒品政策体系以极好的机会，作为地区主要鸦片生产国，同阿富汗的鸦片关系也在安斯林格的考虑范围之内；最后，提高鸦片储备是美国应对战争爆发的必然举措，二战期间，鸦片被作为重要战略储备物资存放在美国财政部的金库之中，主要用以提取吗啡，而阿富汗鸦片的吗啡含量极高（巴达赫尚鸦片吗啡含量为18%，位居世界第一），自然得到美国的重视。
随着二战战局日益激烈，英、苏、美等国也日益加大了对阿富汗的压力。1940年8月17日，查希尔国王颁布“法尔曼”（敕令），宣布在战时阿富汗将严守中立。1941年苏德战争爆发之后，阿富汗结束了同德国之间的紧密关系，德日等国无法再获得购买鸦片的皇家许可，两国甚至曾经试图通过无证渠道购买鸦片。
美国同阿富汗在1942—1943年开始谈判购买鸦片的事宜，起初阿方要价过高，但经过谈判，1943年3月双方达成协议，美国以18.75美元/公斤的价格购买了首批阿富汗鸦片，并且由于美国购买量增加，使得该年度阿富汗鸦片的出口量增加了2倍，两国之间密切的鸦片贸易关系一直延续到1944年。
这一阶段鸦片领域的对外合作对未来阿富汗鸦片制贩形势和政策具有重大意义，二战期间鸦片成为阿富汗经济的强大支柱，是阿富汗在1937—1944年期间保持了贸易顺差的主要原因之一。与此同时，这也使鸦片制造贸易及相关产业在阿富汗经济体系中的地位日益重要，成为日后该国衍生出“毒品经济”的历史基础之一。除此之外，更为重要的是在这一阶段美国购买了大量阿富汗鸦片，使得阿富汗从区域性鸦片贸易国正式转变为全球鸦片贸易国。
四、战后美国态度的变化和阿富汗鸦片政策的失败
1944年之后，美阿密切的鸦片贸易合作关系发生了极大变化，美国购买鸦片的意愿逐渐降低，价格也被压低。1944年，时任阿富汗驻纽约领事穆罕默德•奥马尔发现美国制药商不愿以上一年相同的价格购买鸦片，他就此同美国国务院官员乔治•摩洛克会面，试图打破鸦片交易的这一停滞局面，但并无关于此次会面取得任何成效的记录。美阿鸦片领域的合作关系发生变化，原因主要在于二战战局的发展和国际战略格局的变化：
第一，此阶段欧洲战事已发生变化，同盟国方面取得上风，美认为其鸦片库存量已经足够，没有必要继续大量增加。
第二，随着战局变化，美国已经能够从印度、伊朗和土耳其进口鸦片，而不像战争初期仅能从阿富汗购买鸦片，并且1944年土耳其的鸦片获得了丰收，打破了阿富汗在鸦片市场上的垄断格局。
第三，美国对阿富汗政府的鸦片管控能力十分质疑，当时美国国务院出具的报告认为阿富汗的鸦片管控力度过于宽松，在报告中称，当时喀布尔的鸦片黑市上，每磅鸦片的价格比官价低3—5美元。并且在阿富汗有大量的非官方交易网络，主要是在普什图人地区，这些地区错综复杂的部族关系网和落后的道路交通系统使鸦片管理官员难以抵达并有效管控鸦片制贩。除此之外，美国认为，阿富汗官方不愿意承认国内存在非法贩运及吸食鸦片的情况。1944年时任美国陆军部部长的帕特里克•杰伊•赫尔利在访问中国之前，曾经造访了阿富汗并在喀布尔停留了6天，在他的访阿报告中称，他并未看到阿富汗有管控鸦片和禁毒立法。这更加加深了美国官员对阿富汗政府在鸦片管控力度上的疑虑。
第四，随着国际局势变化，阿富汗对美国的战略重要性大幅度降低，二战结束后甚至遭到美国的忽视。1950年美国参谋长联席会议的一份情报分析报告中认为，阿富汗对美国而言只有很小甚至说没有战略重要性。
第五，美国此时已开始谋划构建战后国际格局，安斯林格则希望通过构建美国主导下的全球麻醉品垄断体系来配合美国的整体战略，自然不希望阿富汗进一步扩大生产，在鸦片贸易上牵制和打压阿富汗是安斯林格在这一阶段所希望达成的目标。
与安斯林格的战略目标相一致的是，美国于1946年便通过刚成立的联合国提出决议，禁止非医疗及科研用途的鸦片应用及贸易，规定只有少数国家可以合法出口鸦片。美国一方面通过此手段来扩大鸦片储备，并强化美在麻醉品管理和流通领域的垄断地位；另一方面，这一政策便于美国通过拟定合法鸦片生产国名单来为自身战略利益服务。
阿富汗政府当时也意识到了美国的政策方向，在整个40—50年代都在积极争取合法鸦片生产国的地位，甚至为表示对美国构建的全球禁毒体系的支持，时任阿经济部部长的阿卜杜勒•马吉德•扎布里宣布了该国第一个全面鸦片禁令，这一决定给阿富汗经济造成了极大影响，因为当时鸦片是阿富汗对外贸易的主要商品，同时也是该国支柱性产业之一。但阿富汗并未能抓住此历史机遇，在1946年的联合国禁毒会议上根本未讨论阿成为合法鸦片生产国的议题。出现这种状况主要有以下原因，第一，当时阿富汗皇室内部出现危机，查希尔国王的堂弟穆罕默德•达乌德•汗成为首相，阿富汗政府忙于内部问题，无暇参加会议；第二，当时美苏之间暗流涌动，此次会议成为了两大国争夺霸权的平台之一。
还应当注意到当时美国国内及国际政策的影响。1950年，麦卡锡主义在美国大肆蔓延，对共产主义的敌视及妖魔化宣传贯穿于当时美国的对内和对外政策之中。在联合国鸦片会议召开的同时，安斯林格还曾在参议院声称新中国政权每年生产6000吨鸦片，大部分以海洛因的形式走私到西方毒害“自由世界”。因此，当时苏联牵头社会主义阵营集体抵制此次会议，使《1953年鸦片协约》完全在安斯林格的操纵下出台，但苏联在未参会的情况下仍然同美国交换了利益，使得社会主义阵营的苏联、南斯拉夫和保加利亚三国仍然被入列合法鸦片生产国名单。世界鸦片生产国被严格限定了7个国家：保加利亚、希腊、印度、伊朗、土耳其、苏联和南斯拉夫。
1953年之后，阿富汗并未放弃成为合法鸦片生产国，而安斯林格的态度在1955年有所软化，允许阿富汗开始小面积地恢复鸦片种植。安斯林格态度软化的原因主要在于，自1944—1955年美国对阿富汗的忽视使阿逐步开始倒向苏联，尤其是拒绝阿富汗成为合法鸦片生产国、拒绝向阿提供军事援助，使阿富汗同苏联的关系日益接近。1954年达乌德开始不断深化同苏联等社会主义阵营国家的贸易、发展、军事装备等方面的合作，而这令当时同苏联正处于“零和博弈”背景之下的美国极为紧张，因此1955年安斯林格调整了对阿富汗鸦片问题的态度。
但是，阿富汗的各种努力并未使该国抓住历史机遇。安斯林格以“程序复杂”为由拒绝修订《1953年协约》，阿富汗再度被挡在合法鸦片生产国的大门之外。而1961年签署的《麻醉品单一公约》（这是全球禁毒体系的基础性文件之一）中，阿富汗同样未能被添入合法鸦片生产国的行列，至此该国完全丧失了在构建战后世界禁毒体系时成为合法鸦片生产国的历史机会。
美国对于不将阿富汗列入合法鸦片生产国给出的理由是阿政府未能有效管控鸦片走私，对达乌德曾于1954年宣布全国禁毒政策的努力视而不见。实际上，在1957—1960年阿富汗的鸦片查缉量曾经位列世界第二位。
表2 阿富汗鸦片出口量（出口向吗啡制造国）及鸦片查缉量（单位：公斤）（1957—1961）
1957年 | 1958年 | 1959年 | 1960年 | 1961年 | |
鸦片出口量 | 6949 | 7119 | 无数据 | 982 | 无数据 |
鸦片查缉量 | 0 | 438 | 381 | 636 | 5888 |
同时，还有证据表明当时阿富汗鸦片外流情况并不像美国宣称的那么严重。当时伊朗科学家在联合国专家的帮助下发明了吸收分光光度法，应用此技术对缴获的鸦片进行分析，对实验样本的分析比对结果表明仅有3份样本来自阿富汗。
总体而言，处于美苏夹缝的阿富汗，鸦片政策和形势自然不可避免地受到两国争霸大背景的影响。美国一方面对苏阿关系的发展深感担忧。苏联截至1979年共为阿富汗提供了10亿美元的军事援助及12.5亿美元的经济援助，与此同时美国提供的援助资金还不到5亿美元。另一方面，美国通过“赫尔曼德河谷工程”以带动扩大对阿援助，希望借此提高对阿富汗的影响力。但是该工程由于前期规划不足、阿富汗自身工程及行政资源不够、贪腐问题等影响最终未能完工，并且还使赫尔曼德地区的土壤出现盐碱化问题，最终的后果是——赫尔曼德省成为阿富汗最主要的鸦片产地，因为该地的土壤酸碱度发生了改变，除了罂粟之外，其他作物无法正常生长。
美苏在阿富汗争夺影响力也给阿带来了一系列好处，如两国分别在阿富汗援建了大量公路和机场项目，极大地推动了阿富汗国内和同周边国家之间的人口、物资大流动。但与此同时，这给阿富汗的毒品贩运也带来了便利。到20世纪70年代阿富汗已经成为了毒品贩运枢纽，特别是当时的喀布尔—苏联—欧洲贩毒线路受到毒贩的青睐，因为西方的缉毒官员对于“来自铁幕背后的人”警惕程度很低。
总体而言，20世纪40年代末到60年代的阿富汗鸦片政策是为阿政府对外政策服务的，主要目标是力争成为合法鸦片生产国。但阿富汗的这一战略诉求被美国所操纵和忽略，最终严重损害了阿利益，并成为了阿富汗鸦片形势急剧恶化的主要原因之一。
五、结语
纵观20世纪初到60年代的阿富汗鸦片管控政策发展历程，可以得出以下结论：首先，当时的阿富汗政府并未对鸦片问题放任自流，多次出台各项鸦片管控政策和措施，以求建立起较为完善的鸦片管控体系；其次，阿富汗鸦片问题的滋生与蔓延与大国操纵与竞争关系密切，其中美国起到了重要作用；最后，内政外交的失败使阿富汗鸦片问题难以抑制，未能成为合法鸦片生产国，加之国内政局不稳定，不仅严重影响了阿富汗正常的经济和政治生活，更对未来阿鸦片形势的失控造成了深远影响。
20世纪是阿富汗毒品问题产生和发展的时期，这一进程同阿富汗政局演变过程密切相关，并受到国际格局变化大背景的直接影响。苏联入侵阿富汗之后，毒品形势进入了一个大发展时期，长期的战乱导致民不聊生，该国最终成为了世界最大的毒源地，给阿富汗及周边，乃至世界的稳定带来了巨大危害。可以说，20世纪前半期阿富汗的国际、国内形势的演变为这一结果奠定了基础。